„Exekutive und Legislative verlieren selbst an Glaubwürdigkeit, wenn sie die Arbeit der Staatsanwälte im Kampf gegen Korruption verhindern“

ADZ-Interview mit Hartmut Rank, Leiter des Rechtsstaatsprogramms Südosteuropa der Konrad-Adenauer-Stiftung

Mittwoch, 08. November 2017

Hartmut Rank
Foto: KAS

In Rumänien scheint das Jahr 2017 auszuklingen wie es begann – nämlich mit massiven Straßenprotesten zur Unterstützung der Unabhängigkeit der Justiz. Nach den Mega-Demos vom Februar gegen die Verwässerung der Antikorruptionsgesetzgebung sind nun am Wochenende abermals Zehntausende Menschen landesweit auf die Straße gegangen, um gegen die von PSD und ALDE angestrebte politische Unterordnung der Justiz zu protestieren. Über das umstrittene, von Justizminister Tudorel Toader regelwidrig im Parlament eingebrachte Reformpaket sowie über den Stand der Gewaltenteilung hierzulande sprach ADZ-Redakteurin Lilo Millitz-Stoica mit Hartmut Rank, dem Leiter des Rechtsstaatsprogramms Südosteuropa der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS).

Sehr geehrter Herr Rank, Justizminister Tudorel Toader hat jüngst eine umstrittene Reform, Kritiker behaupten sogar eine „Konterreform“ der rumänischen Jurisdiktion im Parlament eingebracht. Wie werten Sie die Vorschläge, die vom Hohen Magistraturrat und der Mehrheit des Magistratenkorps bekanntlich abgelehnt werden?

Lassen Sie uns differenzieren zunächst zwischen Fragen des Inhalts und des Verfahrens der in der Diskussion stehenden Gesetzesreform. Sowohl das gewählte Verfahren, d. h. insbesondere die Fragen, ob öffentliche Anhörungen durchgeführt werden sollen, sowie in welcher Form der Entwurf in das parlamentarische Verfahren eingebracht wurde, als auch bestimmte Fragen des Inhalts stehen ja derzeit stark in der öffentlichen Kritik.

Aus meiner Sicht ist zunächst zum Verfahren anzumerken, dass sicherlich eine stärkere und rechtzeitige Einbeziehung der Öffentlichkeit und der betroffenen juristischen Berufsgruppen, darunter Richter und Staatsanwälte, schon in der Phase der Ausarbeitung der Reformvorschläge wünschenswert gewesen wäre. Dass dies versäumt wurde, sieht man an den vielen kritischen, ja, ablehnenden Stellungnahmen aus den Reihen der Juristen.

Dennoch ist es wohl nicht zu spät, diese Öffentlichkeit nachzuholen, wenn im Ministerium die Bereitschaft zu einer kritischen Debatte gegeben ist. Das Auslandsbüro der Konrad-Adenauer-Stiftung in Rumänien unterstützt den inhaltlichen Dialog in der Sache und wird daher am 20./21. November hier in Bukarest eine Fachkonferenz zu den Justizgesetzen organisieren, auf der streitige Punkte offen diskutiert werden sollen. Zu dieser Konferenz sind natürlich gerade auch Justizminister Toader und weitere Vertreter des Justizministeriums sowie von Verbänden der Richter, Staatsanwälte und weiterer Justizakteure eingeladen.

Kurz auch zum Inhalt der sogenannten Justizgesetze: Reformbedarf ist zweifellos gegeben, entsprechende Forderungen werden ja seit Längerem auch seitens der EU geltend gemacht. Es gibt daher in den umfangreichen Vorschlägen der Reform mehrerer die Justizorganisation betreffender Gesetze zahlreiche Punkte, die im Wesentlichen unstrittig sind. Dennoch heißt dies natürlich noch lange nicht, dass das Paket als Gesamtheit gut ist.

Besonders strittig sind offenbar die Fragen der Ernennung leitender Staatsanwälte. In Europa bestehen diesbezüglich unterschiedliche Verfahren. Das Wichtigste für die Bewahrung der Unabhängigkeit der Justiz ist, dass ausreichende Transparenz und geeignete Kontrolle sichergestellt werden. Politische Einmischung in das Ernennungsverfahren von Justizakteuren in Spitzenpositionen stellt einen Risikofaktor für die Bewahrung der Unabhängigkeit dar. Jedoch soll letztendlich darauf geachtet werden, dass das Verfahren das Vertrauen der Öffentlichkeit und Respekt für Richter und Rechtspraktiker gewinnt. Sowohl die EU-Kommission als auch die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (die sogenannte Venedig-Kommission) heben dies in ihren Berichten hervor. Letztere empfiehlt in jungen Demokratien, die Rolle der Regierung bei der Ernennung von Richtern und Staatsanwälten so gering wie möglich zu halten oder dies durch ausdrückliche Verfassungsbestimmungen zu regeln, um die politische Einflussnahme zu vermeiden. Regierungen konsolidierter Demokratien seien hingegen bereits durch eine langjährige Rechtskultur und Rechtstradition eingeschränkt.

In der aktuellen Lage sollten aus meiner Sicht sowohl das Parlament als auch die Regierung für die Einhaltung der Transparenz in der Entscheidungsfindung und den Gesetzgebungsverfahren sorgen, also die 2016 neu gefassten Regeln für eine transparente Entscheidungsfindung beachten und inhaltlich begründet Stellung beziehen zur Entscheidung des Hohen Magistraturrates und zu den Positionspapieren der juristischen Berufsverbände und Gerichte. Hinsichtlich der Fragen, in denen unterschiedliche Sichtweisen bestehen, bedarf es einer öffentlichen Debatte zwischen den Vertretern der Legislative und Exekutive mit den Vertretern der Judikative. Ich verweise nochmals auf das Angebot der KAS, die inhaltliche Debatte mit einer Fachkonferenz zu unterstützen.

Wenn die rumänischen Amtsträger Sie als Berater in puncto Justizreform heranziehen würden, welche Änderungen würden Sie empfehlen? Mit anderen Worten – wo hapert es in unserer Jurisdiktion tatsächlich, wo sehen Sie Nachholbedarf?

Rumänien hat auch im Bereich der Justiz erhebliche Fortschritte seit dem EU-Beitritt vor 10 Jahren erzielt. So lobt beispielsweise die EU-Kommission die proaktive Rolle des Hohen Magistraturrates in der Verteidigung der Unabhängigkeit der Richter. Auch die Arbeit der DNA und der Gerichtsinspektion haben ihre Unabhängigkeit als Behörden zur Untersuchung der Magistraten bewiesen. Nun sollten die eingeleiteten Reformen konsolidiert werden, um deren Unumkehrbarkeit zu gewährleisten. Beispiele aus der Vergangenheit haben gezeigt, dass die Wirksamkeit von Reformen teils rasch geändert werden kann, man denke an die Nationale Integritätsbehörde (ANI).

Anstatt von Nachholbedarf zu reden, sollte Rumänien auf dem in die Wege geleiteten Reformkurs aufbauen, beispielsweise die Reform der Straf- und Zivilgesetzbücher erfolgreich abschließen, indem insbesondere die Entscheidungen des Verfassungsgerichts umgesetzt werden: 2016 hat das Verfassungsgericht mehr als zehn Entscheidungen über die Aufhebung einiger Bestimmungen aus dem Strafgesetzbuch und der Strafprozessordnung getroffen. Ein weiterer Schwerpunkt der Anstrengungen muss die Umsetzung erlassener Gerichtsentscheidungen auf allen Ebenen sein.

Eine wichtige erforderliche Änderung betrifft allerdings weniger die Justiz an sich, sondern vielmehr, wie mit der Justiz in Politik, Gesellschaft und Medien umgegangen wird. Die Festigung einer „loyalen Zusammenarbeit“ zwischen den Institutionen wird nicht nur in Berichten der EU-Kommission zu Recht wiederholt angemahnt. Dahinter steckt die andauernde öffentlich verbreitete Kritik, teils sogar persönlicher Natur, von Regierung oder Parlament an Richtern und Staatsanwälten. Eine solche Unterminierung der dritten Staatsgewalt ist mit dem Grundsatz der gegenseitigen Achtung zwischen den Institutionen unvereinbar und schadet letztlich der Wahrnehmung der Unabhängigkeit der Justiz in der Öffentlichkeit. Die Ergebnisse des Justizbarometers 2016 als auch 2017 bekräftigen diese Aussage: Maßgeblicher Grund für die öffentliche Wahrnehmung mangelnder Unabhängigkeit der Richter und Staatsanwälte ist der politische Druck auf das Justizsystem.

Die neuesten Ereignisse zeigen, dass es immer noch Versuche gibt, Korruptionsdelikte zu entkriminalisieren und den bestehenden Rechtsrahmen für die Korruptionsbekämpfung durch Angriffe zu schwächen. Hier sollte ein klares Zeichen gesetzt werden, dass von solchen Versuchen künftig Abstand genommen wird. Des Weiteren ist es sicher wichtig, dass die Abgeordneten sich nicht mehr weigern, die Aufhebung der Immunität zuzulassen und Ermittlungen nicht ohne ausreichende Begründung zu erschweren. Ein weiterer wichtiger Aspekt, der eher praktischer Natur als eine Frage der Justizreformen ist, betrifft die Arbeit der Nationalen Integritätsbehörde. Diese sollte ihre gute Arbeit ausbauen und sich für die Stärkung der Präventionsmaßnahmen einsetzen, sodass Integritätsregeln in allen Schichten der Gesellschaft Akzeptanz finden.

Die Kritik der PSD und ALDE an der Antikorruptionsbehörde DNA nimmt stetig zu – der Behörde wird schlechthin vorgeworfen, ein Instrument obskurer Mächte zu sein, um Regierungen zu stürzen oder unschuldige politische Widersacher aus dem Weg zu räumen. Was halten Sie von derlei Vorwürfen?

Die steigende Anzahl der erhobenen Anklagen gegen Staatsvertreter sowie die rechtskräftigen Gerichtsurteile zeigen eine Stärkung der Unabhängigkeit und Professionalisierung der Justizorgane. Allerdings deuten die politischen und medialen Attacken darauf, dass die Reform insgesamt noch keine feste Wurzel gefasst hat. Solche Angriffe seitens des Parlaments oder der Regierung führen zu einer Beeinträchtigung des öffentlichen Vertrauens in das Justizsystem. Gleichzeitig verlieren Exekutive und Legislative selbst an Glaubwürdigkeit, wenn sie die Arbeit der Staatsanwälte im Kampf gegen Korruption verhindern. Abgeordnete und Regierungsmitglieder sollten Vorbilder für die rumänischen Bürger sein und ihre Bereitschaft für den Kampf gegen die Korruption vorweisen.

Auch der am 11. Oktober dieses Jahres neu erlassene Verhaltenskodex für Parlamentarier enthält keine expliziten Bestimmungen über ein respektvolles Verhalten gegenüber Richtern und Staatsanwälten, obwohl dies von der EU-Kommission wiederholt gefordert wurde.

Wie ist es Ihr Meinung nach zurzeit um die „checks and balances“, die Gewaltenteilung hierzulande bestellt, wenn die Parlamentsmehrheit die Befugnisse des Staatsoberhauptes konstant beschneidet, das Verfassungsgericht Ermittlungen gegen unter Korruptionsverdacht stehende Regierungsmitglieder unterbindet und die Legislative alle Anträge der DNA auf Aufhebung der parlamentarischen Immunität korruptionsverdächtiger Parlamentsabgeordneter ablehnt?

In der Tat ist die Gewaltenteilung und gegenseitige Kontrolle ein wichtiges Element jedes Rechtsstaates. Ein Ringen der verschiedenen Organe um Befugnisse ist nichts Ungewöhnliches, solange dabei demokratische Spielregeln beachtet werden. Die Justiz, darunter der Oberste Gerichtshof und der Hohe Magistraturrat, haben ihre Rolle als dritte Staatsgewalt durch öffentliche Stellungnahmen zu relevanten Rechtsvorschriften verstärkt. Das rumänische Verfassungsgericht hat unserer Beobachtung nach versucht, Organstreitigkeiten durch die Einhaltung des Prinzips der Gewaltenteilung beizulegen. Eine andere Frage ist diejenige, welche Kompetenzen welchem Organ grundsätzlich zustehen und auf welche Weise Veränderungen durchgesetzt werden. Grundsätzliche Fragen sollten gegebenenfalls durch eine Verfassungsreform geregelt werden, wobei dies nicht Gegenstand politischer Opportunität des Moments sein kann.

Die Behörden in Bukarest machen sich nach wie vor für eine baldige Beendigung des laufenden Kooperations- und Kontrollmechanismus (CVM) der EU-Kommission zum Stand der Justizreform und Korruptionsbekämpfung hierzulande stark. Meinen Sie, dass dies angesichts der in diesem Jahr gemachten Rückschritte in puncto Rechtsstaatlichkeit realistisch ist?

Natürlich ist der Wunsch verständlich, möglichst noch vor der ersten rumänischen EU-Ratspräsidentschaft 2019 den eventuell als Makel empfundenen CVM zu beenden. Vergessen wir aber nicht, dass auch Bulgarien in wenigen Wochen dieses Amt antritt, während der CVM noch in Kraft ist. Man sollte diesen Mechanismus eher als Anreiz verstehen, nicht hinter einmal erreichte Standards zurückzufallen. Vor dem Hintergrund der Entwicklungen in den Justizsystemen anderer EU-Länder wäre es eher wünschenswert gewesen, einen ähnlichen Prüfmechanismus quasi als Sicherungsmechanismus auch dort zu haben.

Januar 2018 wird die EU-Kommission sich zu den Entwicklungen und Geschehnissen aus diesem Jahr äußern und die Fortschritte beurteilen. Ich halte im Augenblick eine rasche Beendigung des CVM für wenig wahrscheinlich. Nebenbei bemerkt, halten nach aktuellen Umfragen auch knapp 70 Prozent der rumänischen Bevölkerung eine Beibehaltung des CVM für sinnvoll, bis Rumänien die europäischen Standards hinsichtlich der Unabhängigkeit der Justiz voll erfüllt.

Herzlichen Dank für Ihre Ausführungen.

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